乡镇合并方案

金神墩

对宣州区乡镇合并的调查与思考









汪恭礼







一、乡镇历史变动情况




安徽省宣城市宣州区是一个南山北圩，畈滩连绵，河流纵横的县级区，全区面积2538平方公里。解放初期，名为宣城县，设7个区和23个乡(镇)，1950年3月，将原7个区改划16个区，设立257个村(街)政权；1952年7月并村划乡，将257个村(街)划并为190个乡和11个镇；1958年10月，实行乡、社合一的管理体制，废区改设14个人民公社；1965年8月增至49个人民公社和6个镇；1969年初将全县55个社镇合并为34个社镇；1970年初又陆续恢复到49个社镇；1971年1月，将西河、和平、红杨、三元、新丰、赵桥、黄池、花桥等8个公社和西河镇、湾址镇划归芜湖县管辖；1985年增设华阳乡，辖37个乡镇；1987年8月，撤销宣城县，设立宣州市，辖37个乡镇和5个街道办事处；1992年撤销黄渡、团山、南渔三个乡，辖34个乡镇、5个街道办事处，343个村民委员会，46个居民委会；2000年12月，撤市设区后，增设飞彩办事处，全区辖16个镇，18个乡，6个街道办事处，340个村民委员会，57个居民委员会，2002年元月，实行乡镇行政区划调整，将34个乡镇，6个街道办事处，撤并为19个乡镇，7个街道办事处。




二、乡镇合并原因




随着经济社会的发展和农村税费等各项改革的的不断深入；交通、通讯等基础设施的明显改善，行政管理手段现代化水平大大的提高，原有的乡镇设置；“数量过多、规模过小、布局不合理”等越来越不适应形势发展。




1、部分乡镇规模过小，城镇化水平低。宣州区平均每个乡镇区域面积为72平方公里，人口密度为256人/平方公里，除孙埠、水东两个建制镇外，平均每个乡镇人口为16359人。人口不足2万人的丘陵乡镇19个，占乡镇总数55.88%。全区虽有16个建制镇，但普遍规模较小，经济实力弱，基础设施落后，功能不全，作为经济中心和物资集散地的小城镇难以形成规模集聚和辐射能力不强，不利于经济良性循环和社会协调发展。




2、乡镇数量过多，财政负担沉重。乡镇政府无论大小，五脏俱全。区县级有多少行政、事业部门，乡镇政府都设有相应的机构。乡镇机构繁多，干部队伍庞大，使财政负担沉重。特别是2000年农村税费改革以后，乡镇财政收支矛盾更加突出，严重影响了乡镇经济的发展。




3、乡镇各身为政，难以形成区域经济。乡镇设置过于密集，经济区域被行政区划过多分割，乡镇各自为政，都是小而全的经济制，不成规模，难以形成区域特色经济。




4、重复建设，经济资源得不到充分利用。对小城镇开发、卫生和教育等社会公用设施重复投资，社会公用服务设施也得不到充分利用，造成了资源资金浪费。




5、不利于整体工作的协调。宣州区地形地貌特征显著，同类型区域地貌，若乡镇规模过小，数量过多，在防汛抗旱、道路建设等工作中，乡镇往往从本位主义出发，不利于各项工作整体协调指挥，容易造成一些不必要的矛盾和损失。




三、周密布置，平稳运行




为了加强基层政权建设，巩固完善农村税费改革成果，推动重点城镇建设，加快经济和社会的快速发展，在深入调研和广泛征求意见的基础上，宣州区于2001年底，对乡镇行政区划进行了调整。




一、结合实情，制定方案




区划调整前，区委、区政府几大领导班子领导带队，从有关部门抽调人员组成调研组，深入到镇乡、村、组，通过调查走访，征求意见等形式了解民情民意。通过实地勘察，查找资料等方式，对各乡镇的区域面积、自然资源、经济总量、资金状况，人员编制、人员结构和债权债务等情况，进行了全面的调查摸底和统计分析。在此基础上，从促进经济发展和推进城镇化进程的需要出发，充分考虑各地的自然等因素，本着撤小并大，撤弱并强，撤劣并优的原则，拟定了几套方案，经区委、区政府领导班子酝酿讨论，最后制定了一套兼顾原则性和灵活性，政策性和可操作性都较强的实施方案。为乡镇区划调工作平稳推进奠定了基础。




二、精心组织，稳步推进




首先，按照“规模、效益”的原则，积极调整教育布局，适当集中办学。中小学的师生比例严格按省有关规定执行，撤消了39个乡镇办事处教办，对教师实行竞争择优上岗，对富余人员予以辞退或待岗分流，确保有限的教育经费用于改善乡村办事处质量。其次，大力清理清退临时、自聘人员和借调人员，第三，乡镇在省核定行政编制和领导职数的基础上严格定岗定员。人员在定岗时，坚持“四化”方针和德才兼备的原则，按照工作需要，群众参与、综合考评、组织规定的要求进行，进一步优化人员结构，提高行政效率；乡镇事业编财政供给人员，实行限额配备，中心建制镇和城关镇限额为30名，其他乡镇限额为25名，事业单位人员实行全员聘用制，采取统一考试、考核，择优录用，竞争上岗。第四，多渠道、多形式、灵活分流富余人员，一是鼓励创办或领办经济实体，二是下派到村就职、挂职。三是对具备中师以上学历，并符合教师条件的人员，采取竞争上岗的方式，择优充实到缺编的中、小学任教，四是鼓励辞职自谋职业，五是对任职时间较长、年龄较大的干部，实行内退或提前退休。




三、严肃纪律，维护大局。




乡镇行政区划调整涉及各方面利益，非常敏感，必须要有严明的政治纪律、工作纪律和组织纪律。为此，区委、区政府明确要求，要个人服从组织，不准搞无政府主义和自由主义，要局部服从全局，不准搞本位主义，要调得顺、合得好，不准制造矛盾，设置障碍。并要求全区各部门、各乡镇和各级干部都要在思想上，行动上自觉维护行政区划调整这个大局，一个声音喊到底，一个步调走到底。区委、区政府对人、财、物的监督管理做出了明文规定。调整期间，冻结了干部人事调动，封存财物，严禁突出花钱，乱发钱物。财务清算组提前介入，认真做好乡镇各类资产的登记、清理、交接和财务审计工作，严防国家和集体财产流失，杜绝各种不正之风。在方案公布之前，严格保密，任何人不向外界宣传，不得散布消息，干忧正常工作。方案公布后，上下口经一致，步调一致，不乱开口子，不做原则性让步。在调整过程中，区纪委、监察局、审计局、财政局等有关部门深入各乡镇，加大督查力度，严肃纪律，维护大局，确保了各项工作的顺利开展。




四、乡镇区划调整呈现成效




在乡镇区划调整中，宣州区坚持“科学规划、合理布局，调强、调大、调优；实事求是，因地制宜；整建制合并，使于行政管理和群众办事，维护稳定”等原则，充分尊重群众意愿，科学制定调整方案，合理确定乡镇规模和布局，形成了规模合理，二、三产业相对发达，经济发展有后劲的小城镇体系。




一、扩大了乡镇规模，推进了农村城镇化建设




乡镇区划调整后，全区乡镇平均人口1.8万人调整为2.8万人，平均面积由72平方公里增加到110.8平方公里。全区乡镇布局趋向合理，重复建设减少，各种要素的集中程度大幅提高，区域优势更加明显，集聚辐射效应显著提升。水阳镇调整前涉及裘公、杨泗、雁翅、水阳三乡一镇，调整后，水阳镇地域面积由39.55平方公里增至146平方公里，扩充了经济总量，增强了服务功能，拓展了经营空间，从而更好地引导广大农民从事二、三产业，进一步加快了乡镇经济发展。调整前，同属于金宝圩的三乡一镇，每年防汛期间，乡镇政府决策时各自为政，乡镇干部各为其主，互相扯皮，有时，还伤和气，每年区里领导都出面协调几次。现在，由合并后的水阳镇政府统一调度、统一安排，齐心协力防讯保圩。卫东、南湖、昝村三个乡规模小，经济较为落后，划归狸桥镇管辖后，整合资源，集中了财力、物力，在建设“新狸桥”的带动下，加速了二、三产业的发展，促进了农村剩余劳动力向城镇转移，成为宣州区经济发展较快的乡镇。




2、实现了减人、减支、增效的预期目标，减轻了乡镇财政过重的压力。长期以来，乡镇运行费用过高，工作效率低下，一直围绕着农村工作。通过乡镇教育布局调整，撤并乡镇，精简机构，分流人员等乡镇机构改革，减少了人员经费支出。全区39个乡镇办事处教办全部撤销，减少编制80人。积极推行2-3个村联办1所完小，有计划地撤并一批完小及教学点。全区农村小学由338所调整到205所，农村初中由61所调整到41所，并对1000多名乡镇民师和临聘人员进行了清理和清退，将原有的40个乡镇办事处调减为26个，减幅达42%，全区乡镇行政机关内设机构减少152个，事业单位减少146个，精简率分别为68.1%和39.4%。核定乡镇行政编制927名，压缩了21.6%，共有131名事业干部被淘汰。及时清理和清退了1152名不在编人员。在乡镇撤并中，主要领导职数减少，如原来的几个乡镇的领导班子合并为一个，党委书记，乡镇长和其他副职领导却明显减少，从而降低了行政成本，有效地减轻财政支出压力。




同时，乡镇行政区划调整虽然暂时带来干部安置的困难，但提供了优化配置乡镇领导班子的最佳时机。宣州区在区划调整过程中，严格按照干部任用程序，从原有的乡镇党委书记、乡镇长中，挑选了一批“靠得住、有本事、肯干事”的优秀干部任乡镇主要领导干部；对乡镇副职综合考虑年龄、性别、学历、经历、能力、特长等因素，好中选优，优中选强，及时配齐乡镇领导班子，基本形成梯次配备合理、年龄搭配得当、知识结构优化的乡镇领导班子，确保工作正常运行。通过乡镇区划调整，乡镇领导职位和工作岗位的减少，不仅检验了干部的政治党悟和精神品质，还增强了竞争意识，基层干部的危机感和敬业意识得到了增强，乡镇领导班子和一般干部压力都很大，工作比着干、抢着干，提高了工作效力，形成了昂扬向上、奋发有为的精神面貌。




三、调优调强了产业布局，促进了乡镇经济的发展。乡镇区划调整后，资源接近、产业趋同的乡镇合并在一起，不断扩大规模，形成品牌，提高了竞争力。有些联系紧密、具有互补性的乡镇合并后，以强带弱，增强了发展后劲。昝村乡、卫东乡、南湖乡成建制划归狸桥镇管辖后，充分利用石灰石、山场等资源优势，加快建设以石灰石深加工为主的工业园区。通过经营土地，完善基础设施，引进多家大型企业入住园区，推动了全镇经济的发展。水阳镇由雁翅、杨泗、裘公、水阳、三乡一镇合并形成，打破了原有的地域阻隔，发挥金宝圩水面优势，集中力量建设高标准的河蟹养殖基地。全镇围绕河蟹养殖做文章，不仅建立了蟹苗培育，成蟹养殖等养殖基地，还形成了饲料加工，蟹苗和成蟹收购，销售等完善的服务体系，注册了“水阳江”河蟹品牌，提升了产业档次，乡镇区划调整使全区农业生产向区域化、基地化，规模化方向发展，构建了较的“块状经济”，提高了抵御风险和参与市场竞争的能力。




四、盘活了资产，化解了债务




乡镇区划调整后，所有的债权债务也归并到合并后的乡镇。解决债权债务问题主要是将闲置的乡镇房屋、办公设设施等大量国有固定资产，按照国有资产处置程序进行盘活，用盘活的资金归还债务。狸桥镇由4个乡镇合并，合并后总债务为2500多万元，债权1000多万元。如果不合并，各乡镇只能保工资，保运转，根本没有财力归还债务；合并后，被并3个乡的政府办公楼等固定资产闲置起来，可以将其变卖还债；人员也得到了精简，人员经费大幅度减少，每年除掉干部工资等人员经费支出三四百万元，还有两三百万元的剩余资金用于还债，同时还可以变卖一些倒闭的乡镇企业来还债。乡镇区划调整，给乡镇债务化解提供了财力保证。债务少或没有债务的乡镇，还可以实现优势互补，资金集中、建设力量变大，一年之内可以办两三件大事，比如组织挖大型渠道、一些土方工程等农业基础设施建设，还可以集中人力、物力、财力，扩大市场搞建设。


五 存在的不足



乡镇区划调整还存在以下几点不足




1、调整幅度偏小，如五星、朱桥、寒亭、文昌、周王、金坝、古泉、新田、水东等9个乡镇；鳌峰、西林、澄江、济川、敬亭山、飞彩7个街道办事处没有进行撤并，9个没有撤并的乡镇中，除水东外有8个乡镇总面积在100平方公里以下，7个办事处总面积最多的西林办事处只有28平方公里，最少的飞彩办事处仅有7.92平方公里。




2、乡镇撤并后，乡镇领导干部职数大幅度减少，一些乡镇领导虽然级别待遇还在，但没有实职，牢骚满腹；一些年轻人认为没有实职的领导除年龄较大的外，都在等待提拔，自己升职无望，影响了他们的工作积极性。




3、被撤的乡镇，二、三产业出现了萧条，特别是饮食业、洗浴业受到了严重的影响，从业人员出现了不满情绪。




4、乡镇合并后，辖地变大，农民办事不方便，边远的村组农民到镇里，来回也有十几公里，村民有意见。同时，少数乡镇干部的怕跑路，加上干与不干、干好与干坏一个样，工资虽少，但月月能拿到，养尊处优惯了，不愿深入基层为农民提供优质服务，让农民产生了不满。

5、精简有所体现，人浮于事的状况仍末改变。乡镇合并后，乡镇干部全部合署办公。乡镇机构、领导职数、工作岗位成倍减少，编外人员也得到了彻底的清退，但在编人员精简幅度不大。乡镇领导年龄大的提前退休或调整为调研员，不上班，不占编，享受领导待遇；年轻的交流到其他乡镇参加乡镇党委、政府选举，通过差额的办法变为一般干部。一般干部除少数分流外，仍在乡镇政府上班。如在宣州区人员分流中，清退农村中小学民师和临聘人员1000多人，清退乡镇不在编人员1152名，但乡镇在编人员分流中，只有131人办理了提前退休或离岗手续，8人辞职，8人到村任职，150名事业干部被淘汰。这些都没从根本上改变乡镇机关人浮于事的状况。




六 乡镇区划调整改革的启示



一要坚持一切从实际出发的原则。科学合理规划乡镇规模，一切以有利于经济和社会事业的发展，顺应人流、物流、经济流的需要，以交通干线为支撑，以沿线，加贸重点城镇为依托，重在强化城镇辐射功能，形成集聚效应，不搞一个模式。调整后，中心镇人口在5至8万左右，一般乡镇人口在4万左右，乡镇平均面积100-135平方公里。




二要坚持有利于行政管理的原则，尊重历史沿革和群众生活习惯，根据区域规模、地理位置、道路交通，防汛抗旱、灌溉水流等因素，以建国后行政区划的沿革和群众多年形成的生活习惯，成建制合并，减少干部和财产分割所起的矛盾和调整的难度。乡镇政府驻地尽量选择中心地点，或选择规划较好的原乡、镇驻地。做到位置适中，利于群众办事方便，便于行政管理。




三要坚持有利于发挥区域经济优势的原则，在调整中，着眼资源的配置和产业结构的调整，合理确定区域中心城镇，重点扩大城镇建设规模，充分发挥林业、水资源的优势，化合理配置资源，发挥区域经济优势，切实增加中心镇的功能作用。




四要把握规模适度，并大并强的原则。从有利于当地经济和社会事业发展出发，尽量撤小并大，撤弱并强，撤穷并富，实行大带小，强带弱，富带穷，边贸镇带周边乡，起到优化效应，加强农村经济的发展。

五、乡镇合并的重点和难点是人员分流。全面取消农业税后，乡镇干部从繁重的催粮纳税工作中解脱出来，工作任务大大减轻，同时村干部的侍遇由农民负担转为财政负担。因此，随着乡镇的合并，积极推动并村工作，以减少村干部，缓解乡镇财政压力。并村后，行政村的地域变广，村干部大幅度减少。为不影响村级工作，可从乡镇分流一部干部到村任职，充实基层组织力量。如宣州区并村后，由340个村减少到182个，从全区乡镇机关事业单位下派了243名乡镇干部到村任职。党的十六大四中全会得出了“党政交叉任职，减少副职”，宣州区又在养贤乡搞乡镇党委、政府主官合一试点，实行乡镇党委书记、乡镇长一肩挑，党委政府两块牌子，一班人马。就养贤乡而言，书记毕金水兼乡长，一名副书记兼人大主席，一名副书记兼纪委书记，3名党委委员当选为副乡长。副科以上领导职数由过去的17名减少到9名，减少近一半。各机构核定人员63人，比过去减少14人，这些措施大大提高了乡镇机关工作效率和为农服务水平。养贤乡书记兼乡长毕金水说：“过去领导多，分工重叠，干部工作顾虑多、推诿多，特别是党政两名主要领导工作有分歧时，就会影响两套班子及乡村干部的工作积极性及作风，号令阻力大，我们很多精力用在‘谋人’上，现在责任明确，一个通道，政令畅通，干部工作顾虑少了，也没有那么多矛盾，把更多的精力放在‘谋事’上，一门心思做工作。”同时，宣州区还出台了离岗创业优惠政策，鼓励机关干部带薪离岗创办经济实体。一方面，让富余人得到分流，另一方面还为宣州经济发展做到带动作用。

千年一梦

那南岛附近是怎么规划的?

狷人

不是很相信 这样划分没有多少道理

19621203

乡镇合并是大势所趋,这样未尝不可.

我雇拉登

楼主是该方案的执笔人吗？是真的吗？

生活是一團麻

希望桐城更大更强.

顺龙河℃

新的一轮村镇合并又开始了``“强镇”在桐城的大地出现``
强镇太过牵强```
如果是真的``历史上桐城将出现新渡这个工业``社会``强镇``但最好合并后各镇更改新的词句```双港与新渡``一带``叫新港``

ο紅鈹嘵瀦ο

没有相关的公告,不是很相信

ahn2005

上楼的,就是要求大家讨论,发表意见,也许你的意见上最合理的

ο紅鈹嘵瀦ο

楼上的,说谁?搞不灵清,你在说什么